О национальных меньшинствах в Российской Федерации
1. Российская Федерация является одним из крупнейших многонациональных (по данным переписи 2010 г., в стране проживают представители 193 этносов), многоязычных (в стране используется 277 языков и диалектов) и поликонфессиональных (представлено более 60 конфессий) государств в мире.
Российская Федерация присоединилась ко всем международным документам, относящимся к защите национальных меньшинств, и является одной из немногих стран, взявшей на себя обязательства по обеспечению прав и свобод всех народов и этнических групп, проживающих на ее территории.
В рамках международных организаций попытки сформулировать универсальное понятие «национального меньшинства» до сих пор остаются безуспешными. Сложность такого определения состоит, в частности, в многообразии ситуаций, связанных с существованием самых различных меньшинств, а также значительными отличиями в государственно правовой практике регулирования межэтнических отношений.
В действующем российском законодательстве отсутствует нормативное определение понятия «национального меньшинства», равно как и не выделяются правовые статусы различных видов меньшинств (этническое /языковое/религиозное). В законодательных актах термин «национальное меньшинство» используется в общем значении и в целом позволяет определить круг субъектов регулирующего воздействия. Термин «национальное меньшинство» (без конкретизации) используется в Конституции Российской Федерации в связи с разграничением предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Так, согласно пункту «в» статьи 71 к ведению Российской Федерации относятся регулирование и защита прав национальных меньшинств; пункт «б» части 1 статьи 72 предусматривает, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится защита прав национальных меньшинств.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» осуществление мер, направленных на защиту прав коренных малочисленных народов и других национальных меньшинств, закреплено в качестве полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
В практической работе к национальному меньшинству относят часть представителей определенной этнической общности, проживающей в инонациональной среде за пределами традиционного расселения и продолжающей сохранять свою самобытность, язык и культуру. Ключевым моментом в данном вопросе является принцип добровольной самоидентификации – относить себя к национальному меньшинству или нет.
В ситуации национального меньшинства находятся этнические группы, история происхождения которых связана с территориями, находящимися за пределами Российской Федерации. Это представители тех народов, которые имеют государственные образования за пределами России (страны СНГ и Прибалтики, Финляндия, Польша, Болгария, Греция, Германия, Франция, Вьетнам, Китай и др.), а также представители народов, не имеющих каких-либо государственных образований вообще (цыгане, ассирийцы, караимы, курды и др.).
Режим защиты национальных меньшинств распространяется на представителей народов России, дисперсно проживающих за пределами «национальных» административно-территориальных образований (республики, автономные округа).
С учетом того, что в России этнические русские составляют демографическое большинство (свыше 70% населения), зарубежные и некоторые отечественные эксперты зачастую к категории национальных меньшинств относят представителей «титульных» народов, проживающих компактно на территории «национальных» административно-территориальных образований.
Следует отметить, что специфика применения в России известных международно-правовых подходов к понятию «национальное меньшинство» обусловлена особенностями общественно-политического устройства и историей формирования российской государственности. Более ста российских этносов, независимо от количественных критериев, наряду с русским сложились (прошли процесс этногенеза) на территории России и в этом смысле являются коренными народами (хотя термин «коренной народ» не закреплен в российском законодательстве). В законодательной и правоприменительной практике используется термин «коренные малочисленные народы», содержатся и обеспечиваются гарантии особого правового статуса в отношении 47 народов численностью менее 50 тыс.чел. Некоторыми экспертами данная категория населения рассматривается в качестве разновидности национальных меньшинств.
Наличие «национальных» административно-территориальных образований (республики, автономные округа) позволяет максимально учитывать этнические запросы «титульного населения», обеспечивать его представленность в органах исполнительной и законодательной власти, развивать этнически ориентированное образование и принимать дополнительные меры по сохранению культуры, религии и обычаев. Языки «титульных» народов имеют статус государственных на территории соответствующих республик.
2. Защита прав меньшинств в Российской Федерации обеспечивается в рамках общей системы защиты прав и свобод человека и гражданина, а также посредством закрепления коллективных прав и свобод, позволяющих обеспечить сохранение самобытности национальных меньшинств.
В России на конституционном и законодательном уровне гарантировано обеспечение прав и свобод всех ее граждан вне зависимости от расовой, этнической, религиозной или языковой принадлежности при сохранении и поощрении культурного и языкового многообразия. Дискриминация по различным основаниям преследуется в уголовном и административном порядке. Обеспечение прав национальных, религиозных и языковых меньшинств и недопущение национализма и шовинизма составляют основу внутренней политики Российской Федерации.
Российское законодательство в области регулирования и защиты прав национальных меньшинств представляет собой совокупность различных правовых актов и норм о языках, образовании, средствах массовой информации, национально-культурной автономии, свободе совести и религиозных объединениях (федеральные законы от 25 октября 1991 г. № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации», от 9 октября 1992 г. № 3612-1 «Об основах законодательства в сфере культуры», от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии», от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и т.д.).
Одним из ключевых законов в этой сфере является Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии». Являясь неотъемлемой частью законодательства Российской Федерации о защите прав национальных меньшинств, данный закон определяет национально-культурную автономию как организационно-правовую форму национально-культурного самоопределения граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, находящимся в ситуации национального меньшинства. Национально-культурные автономии наделены широкими правами по сохранению самобытности, развитию языка, образования, национальной культуры. В соответствии с законом им должна быть предоставлена организационная, методическая, материально-техническая и финансовая поддержка со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Государством принимаются меры по совершенствованию законодательства в этой сфере, развитие которого идет по пути закрепления дополнительных гарантий реализации прав лиц, относящихся к национальным меньшинствам, в области сохранения языка, культуры, национальной самобытности и религиозных традиций, а также участия в процессе принятия решений, затрагивающих их интересы.
3. В практической плоскости задача сохранения и поощрения культурного и языкового многообразия в Российской Федерации осуществляется посредством реализации соответствующих федеральных и региональных программ. Так, в сфере межнациональных отношений приняты Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации до 2025 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2015 г. № 2648-р) и государственная программа Российской Федерации «Реализация государственной национальной политики» (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2016 г. № 1532). На их основе в российских регионах приняты соответствующие программы, планы мероприятий и иные документы, разработанные с учетом национального состава населения конкретных регионов (в 71 субъекте Российской Федерации приняты документы стратегического и концептуального характера, в 80 субъектах реализуются региональные программы) Обеспечивается ежегодное выделение из федерального бюджета финансовых средств на реализацию мероприятий в сфере межнациональных отношений.
В целях обеспечения прав национальных меньшинств соответствующие мероприятия предусмотрены также в отраслевых программах, посвященных развитию культуры, образования, СМИ на родных языках и сохранению многоязычия в России (например, государственные программы «Развитие образования на период 2018-2025 гг.», «Развитие культуры на период 2013-2024 гг.», социально-экономического развития Республики Крым и г.Севастополя (2019-2022 гг.) и т.д.).
На федеральном уровне обозначена необходимость разработки комплексов специальных мероприятий, адресованных отдельным этническим группам населения. Так, например, Правительством Российской Федерации утверждены Комплекс мер по этнокультурному развитию финно-угорских народов Российской Федерации (2016 г.) и Комплексный план мероприятий по социально-экономическому и этнокультурному развитию цыган в Российской Федерации (2018 г.). Данные документы ориентируют региональные и местные органы власти на осуществление соответствующих мероприятий уже на своем уровне и обеспечение их финансирования.
4. Широкий круг вопросов, связанных с защитой национальных меньшинств, является одним из приоритетов в деятельности практически всех международных организаций, занимающихся правозащитной проблематикой (ООН, ОБСЕ, Совет Европы и др.). Вместе с тем данная тема используется отдельными государствами и их политическими кругами (прежде всего США и странами-членами Европейского союза), зарубежными неправительственными организациями (НПО) для оказания давления на Россию и дискредитации ее внешней и внутренней политики, а также дестабилизации общественно-политической ситуации в ряде российских регионов.
Так, например, эстонская сторона при поддержке определенных политических кругов Венгрии и Финляндии, уже на протяжении многих лет является застрельщиком придания вопросу «ущемления» в России прав финно-угорских народов международного звучания и инициаторами принятия антироссийских резолюций по этой теме в Парламентской ассамблее Совета Европы (ПАСЕ). В соответствующих докладах ПАСЕ утверждается, что международному сообществу необходимо вмешаться в эту ситуацию в целях предотвращения дальнейшего упадка финно-угорских народов в России, деградации их языка и культуры.
В зоне особого внимания профильных международных организаций (Совет Европы и ОБСЕ) и правозащитных НПО находится и цыганская проблематика. Международными мониторинговыми органами фиксируются факты дискриминации цыган в России при трудоустройстве, регистрации по месту жительства, предоставлении адекватных жилищных условий с правом собственности, обеспечении доступа к образованию, а также периодически имеющие место случаи сноса незаконно возведенных цыганами жилых построек без принятия органами власти мер по их дальнейшему обустройству.
Одним из сюжетов, используемых нашими оппонентами в деструктивной работе в контексте положения национальных меньшинств в России, остаются исторические события, связанные с переселением черкесского народа в царской России в 1864 г., которые определенные структуры гражданского общества пытаются преподносить как «этническую чистку» и «геноцид», заявляя об ответственности современной России за «данное, не имеющее сроков давности, гуманитарное преступление». Очевидно, что попытки политизировать и интернационализировать черкесскую проблематику, начавшиеся во время подготовки к XXII Олимпийским зимним играм в Сочи (2014 г.), будут продолжены, равно как и спекуляции на вопросах, связанных с положением крымских татар, которых рассматривают, в зависимости от обстоятельств, то в качестве национального меньшинства, то коренного народа.
Для противодействия попыткам использовать проблематику защиты прав национальных меньшинств в антироссийских целях МИД России на всех международных площадках, включая мероприятия по правозащитной тематике по линии ООН, ОБСЕ и Совета Европы, проводит активную разъяснительную и пропагандистскую работу, освещает положительный опыт Российской Федерации в межнациональной и межрелигиозной сферах. В этих целях также используются многосторонние и двусторонние контакты на различных уровнях. В международных организациях, в том числе в их профильных мониторинговых и экспертных механизмах, ведется целенаправленная систематическая работа по разъяснению реального положения дел с обеспечением прав национальных меньшинств в Российской Федерации. Подчеркиваем необходимость неполитизированного подхода без использования «двойных стандартов» при оценке положения национальных меньшинств в той или иной стране.
В настоящее время в мире в целом происходят события, свидетельствующие о деградации гуманитарной ситуации в области защиты прав национальных меньшинств. В условиях повышенных миграционных рисков и террористических угроз отчетливо проявился кризис в области межнациональных и межрелигиозных отношений во многих странах, в частности государствах--членах Европейского союза.
В условиях глобализации некоторые проблемные ситуации, с которыми сталкиваются современные европейские общества, и новые глобальные вызовы могут затронуть и Российскую Федерацию. Это требует адекватного реагирования со стороны федеральных и региональных органов власти и поиска оптимальных путей решения данных проблем в целях сохранения стабильности в нашей стране, упрочения мира и согласия между различными народами, проживающими на ее территории.